Роль інститутів професійного самоврядування в розвитку системи технічного регулювання у будівництві

Д.В. Барзилович,

О.М. Непомнящий, д-р наук з державного управління

Історія технічного регулювання в економічно розвинених країнах налічує кілька століть. Створена на ідеях меркантилізму, теорія і практика технічного регулювання пройшла довгий шлях від використання інструментів державного примусу до застосування витончених механізмів саморегулювання. На цьому шляху філософія, цілі і принципи технічного регулювання також істотно трансформувалися.

Повноцінна, працездатна система технічного регулювання в будівництві складається з трьох основних компонентів:

1) нормативна база будівельної галузі;

2) система нагляду та контролю виконанням будівельного законодавства;

3) система оцінки та підтвердження відповідності об’єктів і суб’єктів технічного регулювання вимогам будівельного законодавства та стандартів, що витікають з нього.

Технічне регулювання здійснюється через встановлення правил і контроль за їх дотриманням шляхом застосування збалансованих механізмів заохочення та примусу суб’єктів системи технічного регулювання.

Вивчення досвіду економічно розвинених країн вказує на спільність цілей технічного регулювання та, водночас, на різноманіття форм, які може приймати національна система технічного регулювання, шляхів, методів і засобів досягнення цілей, які є в арсеналі окремо взятої держави.

Закордонний досвід[*] свідчить, що держава відіграє істотну, проте не обов’язково головну роль у системі технічного регулювання в цілому і в окремих її компонентах зокрема. Цілком природно, що в рамках системи технічного регулювання органи державного управління знаходяться у привілейованому становищі в силу свого особливого статусу в правовій системі держави. Однак сучасне технічне регулювання не обов’язково є державним регулюванням.

Роздержавлення системи технічного регулювання (припинення монополії держави в управлінні процесами технічного регулювання шляхом передачі державних функцій приватному сектору) з низки об’єктивних політичних і економічних причин є частиною державної політики у більшості економічно розвинених країн Північної Америки, Європи, Азії та Тихоокеанського регіону.

Найбільш істотними наслідками реформ національних систем технічного регулювання є лібералізація торговельно-економічної діяльності і, найголовніше, відмова держави від історично сформованої монополії на технічне регулювання ринків і перехід до системи саморегулювання.

Заміна вертикальних зв’язків горизонтальними в сучасній системі технічного регулювання зумовлена такими факторами, як глобалізація світової економіки, тісна економічна інтеграція на регіональному та міжнародному рівні, руйнування національних торговельно-економічних кордонів, а також технічною революцію, яка в останню чверть століття посилила свій вплив на будівельну галузь і викликана зростаючим різноманіттям об’єктів технічного регулювання.

Остання обставина (різноманіття об’єктів регулювання) є, мабуть, найбільш очевидною економічною причиною роздержавлення системи технічного регулювання. Держава просто не володіє адекватними ресурсами для того, щоб устежити за новими технологіями, матеріалами, виробами, методами та процесами, не кажучи вже про те, щоб кваліфіковано оцінити їх безпеку та придатність для практичного застосування. Гостра нестача компетентних фахівців і відсутність достатніх фінансових, матеріальних і людських ресурсів у державних установах викликають необхідність передачі функцій, які історично були прерогативою держави, у приватні руки. При цьому у держави немає іншого виходу, оскільки просте збільшення фінансування та розширення штату кваліфікованих співробітників не дозволять вирішити проблему обробки величезного масиву інженерно-технічної інформації, який супроводжує потік інновацій, що заполонив ринок.

Відмінною особливістю сучасних систем технічного регулювання економічно розвинених держав є широке застосування механізмів саморегулювання та залучення фахівців приватного сектору для виконання функцій нагляду, контролю і оцінки відповідності.

Саме існування системи акредитації випробувальних лабораторій і органів з сертифікації є яскравим підтвердженням «приватизації» механізмів регулювання. Так, за допомогою акредитації держава звільняє себе від обов’язків з проведення випробувань матеріалів і виробів, необхідних для оцінки та підтвердження їх безпеки і передає ці функції в руки недержавних суб’єктів. Більш того, в більшості економічно розвинених країн навіть процедурні питання акредитації не є предметом державного регулювання. Акредитуючими органами є не органи державної влади, а недержавні саморегулівні міжнародні співтовариства фахівців в області акредитації.

Ілюстрацією того, що виконання функцій регулювання не обов’язково знаходиться в руках держави, є Нова Зеландія – унітарна держава з простою за структурою вертикаллю державної влади (центральний уряд – місцеві ради). Органом, що видає дозволи на будівництво будівель і споруд та забезпечує інспекційні перевірки будівельних об’єктів у Новій Зеландії може бути будь-яка особа – державна установа чи приватна особа – яка пройшла відповідну акредитацію. Акредитацію здійснює підрозділ з акредитаційних послуг Ради з реєстрації випробувальних лабораторій [англ. Testing Laboratory Registration Council] – саморегулівної некомерційної організації, що фінансується за рахунок членських внесків.

Екстремальним прикладом роздержавлення є Сполучені Штати. На батьківщині найбільшої в світі економіки національна система технічного регулювання є високорозвиненим саморегулівним організмом, де потреби в технічних нормах, стандартах, акредитації, сертифікації, випробуваннях та інших механізмах та інструментах регулювання та оцінки відповідності визначаються цілковито потребами учасників ринкових відносин –  постачальників і споживачів. У взаємовідносинах з постачальниками держава виступає в ролі ділового партнера і, одночасно, в ролі агента споживача, що захищає суспільні інтереси. У цій ролі американські органи державного управління беруть участь у роботі національної системи технічного регулювання поряд з усіма іншими його суб’єктами.

Крім вищезгаданих економічних причин в економічно розвинених країнах також існують соціальні причини роздержавлення технічного регулювання.

Соціологи вказують на зростання соціальної комплексності [англ. social complexity] сучасного суспільства, що має суттєвий вплив на систему державного управління суспільством. Чим більш розвиненою і ускладненою стає соціальна структура суспільства, тим складніше стає нею керувати традиційними інструментами державного управління. Зростаючі політичні, соціально-економічні та культурні потреби різних соціальних груп соціально комплексного суспільства збільшує навантаження на регулюючі структури державної влади. При цьому регулююча здатність держави знижується зворотно пропорційно збільшенню навантаження. Це неминуче веде до цілого ряду проблем, в т.ч. ерозії цілісності, послідовності, компетентності, авторитетності та ефективності законодавчих актів, які видаються з метою регулювання – те, що соціологи називають «кризою права». На практиці криза права зумовлює часткову або цілковиту непрацездатність законів і механізмів їх виконання.

Будівельне право є сферою права, схильною до вищезгаданої кризи більшою мірою, ніж інші сфери права саме виходячи з соціальної комплексності будівельної галузі. Соціальна комплексність будівельної галузі зумовлена низкою факторів, включаючи:

  • надзвичайну складність і багатокомпонентність кінцевого продукту галузі;
  • ступінь залучення у процеси створення та експлуатації будівель і споруд величезної за розміром і розрізненої за інтересами маси соціально-економічних груп (вчених, архітекторів, інженерів, виробників промислової продукції, будівельників, монтажників, інспекторів, а також їх професійних асоціацій, товариств і спілок);
  • універсальність кінцевого продукту, яким щоденно користуються споживачі в усьому світі, кожен з яких належить одночасно до декількох соціальних груп зі своїми специфічними потребами та запитами.

Якщо розглянути в комплексі всю соціальну мережу, якою обплутані пов’язані з будівництвом об’єкти технічного регулювання, зрозуміло, чому технічне саморегулювання будівельної галузі є об’єктивною необхідністю. Також стануть зрозумілі причини того, чому будівельне законодавство в економічно розвинених країнах одним з перших серед інших галузей права відмовилося від безпосереднього впливу на відносини суб’єктів регулювання шляхом прямого правового регулювання та перейшло в розряд процесуального права. У контексті сучасного технічного регулювання роль сучасного будівельного законодавства полягає не в тому, щоб регламентувати діяльність суб’єктів (установ, організацій і підприємств, залучених до процесів створення, експлуатації та оцінки нормативної відповідності будівель і споруд), а в тому, щоб визначати форму суб’єктів і встановлювати процедури їх діяльності як всередині себе, так і по відношенню до інших суб’єктів.

Яскравим прикладом практичного застосування принципу технічного саморегулювання є взаємини органів державної влади (і наддержавної влади у випадку Європейського Союзу) з органами стандартизації.

Практично в усіх економічно розвинених країнах, органи зі стандартизації, як національні (AFNOR, ANSI, BSI, DIN і ін.), так і галузеві (ASTM, ASCE, ASME, ICC, IEEE, NFPA і ін.), є недержавними організаціями. Держава знаходиться з розробниками стандартів у партнерських відносинах з чітким поділом праці, де держава залишає за собою повноваження формування правового компонента норм, а на розробників стандартів покладаються функції формування технічного компонента норм, які в рамках технічного регулювання встановлюють кількісні та якісні критерії оцінки об’єктів нормування. З метою надання технічному компоненту законної сили він включається за посиланням до правового компоненту законодавства.

В рамках Європейського Союзу взаємини регулюючих органів і приватних органів зі стандартизації побудовані таким же чином. Різниця полягає лише в тому, що законодавці ЄС є наднаціональним органом (асоціацією суверенних держав), а європейські органи зі стандартизації (CEN/CENELEC) являють собою недержавні асоціації національних органів зі стандартизації, які, в свою чергу, є недержавними саморегулівними юридичними особами.

У Сполучених Штатах за цим же принципом побудована законотворча діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування. Вона відбувається у тісній співпраці з розробниками модельних будівельних норм. Рада з міжнародних кодів (ICC) – недержавна, саморегулівна організація, що відповідає за розробку технічних норм, які потім адаптуються, часто без змін, законодавчими органами в якості місцевих законів. Така співпраця держави з приватним сектором розглядається як прагматична, найбільш реалістична тактика, що забезпечує ефективність законотворчості, оскільки кожен займається своєю справою в міру своєї компетентності: політики формулюють норми права, інженери розробляють технічні норми. Результатом колективної праці є компетентне законодавство, складене на високому юридичному та інженерно-технічному рівні та не схильне до кризи права.

Самосертифікація виробників продукції та постачальників послуг також є формою саморегулювання і свідченням поглиблення роздержавлення в області технічного регулювання. Самосертифікація може приймати різні форми: від декларації виробника будівельних виробів про відповідність його продукції вимогам безпеки в Європі – до підтвердження слюсарем-сантехніком придатності до експлуатації змонтованої ним системи внутрішнього водопостачання та каналізації у Сполучених Штатах. Тією чи іншою мірою елементи самосертифікації присутні у всіх без винятку національних і регіональних системах технічного регулювання. Як у випадку з прикладами саморегулювання розробників технічних норм, причини появи самосертифікації як інструмента регулювання є скоріше соціальними, ніж економічними. Право виробника на самостійне підтвердження відповідності своєї продукції вимогам законодавства є визнанням його соціальної автономії і виразом його соціальної потреби бути визнаним в якості професіонала високої кваліфікації.

Іншим прикладом визнання соціального статусу саморегулівних організацій є зміна ролей регулюючих і регульованих сторін в рамках системи технічного регулювання. В одних випадках органи влади виконують регулюючу роль, в інших випадках – виступають в ролі регульованих. Ілюстрацією цього феномена є процедура акредитації діяльності місцевих органів будівельного нагляду та контролю у США. У ролі регульованого є місцевий будівельний наглядово-контролюючий орган, який проходить процедуру акредитації, в той час як функції регулюючого, акредитуючого органу виконує недержавна особа – дочірнє підприємство Ради з міжнародних кодів [англ. International Code Council (ICC)].

Українське законодавство також містить передумови для запровадження  механізмів саморегулювання у будівництві. Так, відповідно ст. 16 Закону України «Про архітектурну діяльність» на території України вже створюються і діють саморегулівні організації у сфері архітектурної діяльності як неприбуткові добровільні об’єднання фізичних та юридичних осіб, що провадять підприємницьку та професійну діяльність у відповідній сфері. Вони визначають правила і стандарти, обов’язкові для виконання всіма членами таких організацій.

Подальші кроки щодо роздержавлення національної системи технічного регулювання у будівництві лежать у площині посилення інституційної спроможності саморегулівних організацій та створення законодавчого підґрунтя для запровадження європейської моделі організаційної структури системи технічного регулювання шляхом прийняття законопроекту «Про основні вимоги до будівель та споруд, а також умови  для розміщення на ринку будівельних виробів, гармонізовані з нормами законодавства Європейського Союзу».

Водночас слід зазначити, що саморегулювання в рамках технічного регулювання не розглядається як альтернатива державному регулюванню, а як регулювання в інший спосіб. Саме такі підходи закладено в основу нового показника Індекс контролю якості, який цього року включено до критеріїв дослідження Світового банку та Міжнародної фінансової корпорації «Doing Business» за індикатором «Отримання дозволів на будівництво». Конкурентними перевагами при цьому вважаються саме якість технічного регулювання, кваліфікація та відповідальність персоналу, наявність недержавних механізмів контролю, що окреслює загальні підходи до управління будівельною галуззю в світі та, відповідно, перспективні тенденції реформування містобудівного законодавства України.

[*] у тексті використано матеріали та приклади, наведені у дослідженні А.Сєрих «Техническое регулирование в строительстве. Аналитический обзор мирового опыта», виданому в м. Чикаго (США) у 2010 році.

Опубліковано в Статті